EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DE OBRA PÚBLICA PELA UNIÃO. PROPRIEDADE PARTICULAR. DELIMITAÇÃO DE TERRENOS DE MARINHA. NECESSIDADE DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. INTELIGÊNCIA DO DECRETO-LEI Nº 9.760/1946. LIMINAR DEFERIDA.
- O Decreto-lei nº 9.760/1946 trata da definição dos terrenos de marinha, considerados propriedade da União, bem como do procedimento de delimitação de tais áreas, colhendo-se da redação dos arts. 11 ao 14 do referido diploma a necessidade de oitiva dos ocupantes e possíveis proprietários das áreas objeto de demarcação.
- Apesar de afirmar a autoridade impetrada a existência de estudos técnicos que embasaram a decisão da SPU, não há como negar que, tratando-se de área até então não reconhecida como terreno de marinha, no bojo do processo administrativo de nº 04988.003452/2009-84, em verdade, está-se demarcando pela primeira vez os limites da propriedade da União, embora tal não seja o objeto principal do processo, o qual se destina a obtenção de autorização para realização de obra pública. Desta feita, não há como afastar as disposições do Decreto-lei nº 9.760/1946 que tratam do procedimento para delimitação dos terrenos de marinha.
- Liminar deferida.
1. RELATÓRIO
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por ESPÓLIO DE JOSÉ BATISTA DE CARVALHO em face do SUPERINTENDENTE DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO CEARÁ, por meio do qual a concessão de segurança que determine á autoridade impetrada que se abstenha de autorizar a realização de obra em terreno de propriedade da impetrante.
Aduz o impetrante que é proprietário de imóvel situado no município de Paracuru-CE, nos termos de ação de inventário nº 058110-40.2006.8.06.0001/0, em curso perante a 2ª Vara de Sucessões de Fortaleza-CE. Afirma que o imóvel é alodial, nunca tendo incidindo sobre o mesmo qualquer restrição a título de foro, laudêmio ou taxa de ocupação. Relata que, recentemente, com o intuito de realizar obra de urbanização da orla, o município de Paracuru firmou convênio com a União, por meio do Ministério do Turismo, para obtenção de recursos e que buscou autorização para início das obras junto à Secretaria do Patrimônio da União-SPU, conforme processo administrativo nº 04988.003452/2009-84.
Verbera que a SPU, sem qualquer subsídio técnico ou delimitação precisa da área, reconheceu o imóvel do impetrante como terreno de marinha, cuja propriedade é da União. Relata que, em virtude de tal declaração, a SPU está em via de conceder autorização para início das obras no imóvel, sem qualquer indenização ao impetrante.
Alegando violação ao direito de propriedade e ao contraditório e ampla defesa, bem como aos arts.13 e 14 do Decreto-lei nº 9.760/1946, que regula o procedimento de demarcação de terrenos de marinha, pugna pela concessão de medida liminar que suspenda o processo administrativo de autorização da obra em área do imóvel do impetrante. Colacionou os documentos de fls. 09/82. Custas adimplidas à fl.83.
Notificada, a autoridade impetrada alegou, preliminarmente, a inexistência de direito líquido e certo do impetrante, cujo reconhecimento demanda dilação probatória incompatível com o rito especial do mandado de segurança. No mérito, defende que o imóvel se enquadra como terreno de marinha, nos termos do art.2º do Decreto-lei nº 9.760/1946, conforme vistorias realizadas pela SPU, cujos atos gozam de presunção de legitimidade. Requer o indeferimento do pedido liminar. É, em apertada síntese, o relatório.
2. FUNDAMENTOS
A concessão de provimento liminar em ação mandamental requer a presença do fundamento relevante do direito alegado e o perigo de dano caso se aguarde a prolação de sentença.
Inicialmente, quanto à preliminar de inexistência de direito líquido e certo da impetrante, incide a autoridade impetrada em equívoco ao delimitar o objeto da presente ação. Não busca o impetrante discutir a natureza jurídica do imóvel em questão, afastando a qualificação de terreno de marinha conferida pela SPU, o que, de fato, demandaria instrução probatória incompatível com a via mandamental. Em verdade, insurge-se ao impetrante contra o processo administrativo que declarou o imóvel como terreno de marinha, sob a alegação de que estaria violando o direito ao contraditório e à ampla defesa previstos no Decreto-lei nº 9.760/1946.
A constatação de vício formal no procedimento, supostamente levado a efeito em desconformidade com as disposições legais, pode ser alcançada do exame meramente documental dos atos do processo administrativo, sem qualquer violação ao procedimento especial da ação mandamental, o qual requer prova pré-constituída do direito alegado.
Preliminar que se rejeita.
A querela consiste em investigar a legalidade do processo administrativo que reconhece o imóvel do impetrante como terreno de marinha, de modo a possibilitar á autoridade impetrada a concessão de autorização de obra no imóvel sem o consentimento ou indenização do proprietário.
O art.5º, inciso LIV da Constituição Federal de 1988 estabelece que ninguém será privado de sua liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal, primado do qual decorre a necessidade de contraditório e ampla defesa sempre que se houver de interferir na propriedade particular.
O Decreto-lei nº 9.760/1946 trata da definição dos terrenos de marinha, considerados propriedade da União, bem como do procedimento de delimitação de tais áreas, colhendo-se da redação dos arts.11 ao 14 do referido diploma a necessidade de oitiva dos ocupantes e possíveis proprietários das áreas objeto de demarcação. Senão, vejamos:
Art. 11. Para a realização da demarcação, a SPU convidará os interessados, por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Art. 12. O edital será afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional na localidade, e publicado por 3 (três) vezes, com intervalos não superiores a 10 (dez) dias, no Diário Oficial, se se tratar de terrenos situados no Distrito Federal, ou na fôlha que nos Estados ou Territórios lhes publicar o expediente.
Parágrafo único. Além do disposto no caput deste artigo, o edital deverá ser publicado, pelo menos 1 (uma) vez, em jornal de grande circulação local. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
Art. 13. De posse dêsses e outros documentos, que se esforçará por obter, e após a realização dos trabalhos topográficos que se fizerem necessários, o Chefe do órgão local do S. P. U. determinará a posição da linha em despacho de que, por edital com o prazo de 10 (dez) dias, dará ciência aos interessados para oferecimento de quaisquer impugnações.
Parágrafo único. Tomando conhecimento das impugnações porventura apresentadas, a autoridade a que se refere êste artigo reexaminará o assunto, e, se confirmar a sua decisão, recorrerá ex-offício para o Diretor do S. P. U., sem prejuízo do recurso da parte interessada.
Art. 14. Da decisão proferida pelo Diretor do S. P. U. será dado conhecimento aos interessados, que, no prazo improrrogável de 20 (vinte) dias contados de sua ciência. poderão interpor recurso para o C. T. U.
A autoridade impetrada alega que o reconhecimento do imóvel do impetrante como terreno de marinha foi decorrente da realização prévia de vistorias, as quais constataram que o imóvel se situa na área de 33 metros contados da linha do preamar médio de 1831 para área em questão, pelo estaria a SPU legitimada a conferir autorização para realização de obra pública no imóvel, cuja propriedade seria da União, nos termos do art. 20, VII, da Constituição Federal de 1988.
Apesar de afirmar a autoridade impetrada a existência de estudos técnicos que embasaram a decisão da SPU, não há como negar que, tratando-se de área até então não reconhecida como terreno de marinha, no bojo do processo administrativo de nº 04988.003452/2009-84, em verdade, está-se demarcando pela primeira vez os limites da propriedade da União, embora tal não seja o objeto principal do processo, o qual se destina a obtenção de autorização para realização de obra pública. Desta feita, não há como afastar as disposições do Decreto-lei nº 9.760/1946 que tratam do procedimento para delimitação dos terrenos de marinha.
Tal conclusão resta corroborada pelo fato de que se procedeu a investigação para definição inicial da linha do preamar médio na região, a qual ainda não se encontra definitivamente demarcada, consoante se vê das declarações da servidora da SPU, Fabiana, à fl.56, ao sinalizar a impossibilidade de concessão de autorização para obra enquanto não definidos os limites da linha do preamar médio na área em estudo:
1. Trata-se de pedido da Prefeitura Municipal de Paracuru, estado do Ceará, de autorização para revitalização da orla do município. (...) 5. Entretanto, por não existir demarcação da LPM-1831 no trecho, a SPU não pode, neste momento, atestar até onde vai a dominialidade da União, restando prejudicada, s.m.j., o ato resultante na autorização da obra. 6. Semelhante caso está sendo discutido no processo nº 10380.002213/00-67, onde o Estado do Ceará solicita a cessão sob regime de aforamento de uma área presumível de marinha no Município de Barroquinha que não possui LPM-1831 demarcada.
A premência para efetivação da obra não pode servir amparo à burla do devido processo legal, principalmente, por importar a incursão em domínio presumidamente particular. Não há registro de notificação do impetrante em nenhum momento para se manifestar sobre a delimitação dos terrenos de marinha na área, no interior da qual estaria localizado o imóvel do impetrante.
No sentido da necessidade de observância de contraditório e ampla defesa nos procedimentos administrativos de demarcação de terrenos de marinha, colhe-se da jurisprudência:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. TERRENOS DE MARINHA. NOTIFICAÇÃO PESSOAL. IMPRESCINDIBILIDADE. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. RECURSO ESPECIAL A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. O procedimento de demarcação dos terrenos de marinha tem efeito meramente declaratório. Além do que, o direito de propriedade no direito brasileiro goza de presunção relativa no que alude ao domínio. 2. Não tem validade qualquer título de propriedade outorgado a particular de bem imóvel situado em área considerada como terreno de marinha ou acrescido. Precedente: REsp 1.183.546/ES, de minha relatoria, Primeira Seção, DJe 29.9.2010 (submetido à sistemática dos recursos repetitivos). 3. É desnecessário o ajuizamento de ação própria, pela União, para a anulação dos registros de propriedade dos ocupantes de terrenos de marinha, em razão de o procedimento administrativo de demarcação gozar dos atributos comuns a todos os atos administrativos: presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e executoriedade. Precedente. 4. Por não ter sido notificado pessoalmente o recorrido para a participação no procedimento de demarcação das terras de marinha, feriu-se os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. 5. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que, tendo residência certa, é necessária a notificação pessoal do proprietário do imóvel objeto de procedimento demarcatório para inscrição nas terras de marinha pela Secretaria de Patrimônio da União, sendo incabível a intimação por edital. 6. Pode a União realizar cobrança de taxa de ocupação de terrenos de marinha, porém, após a conclusão de procedimento demarcatório regular, observando-se a imprescindibilidade da notificação pessoal do proprietário com residência certa para a validade do procedimento administrativo da SPU, o que não ocorreu in casu. 7. Recurso especial provido. (RESP 201001466590, MAURO CAMPBELL MARQUES, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:25/10/2010.)
Presente o fundamento relevante do direito alegado, o perigo da demora reside na inequívoca alocação de mão de obra e máquinas na área em discussão, a indicar o início das obras, conforme documentos de fls. 68/81.
3. DISPOSITIVO
Isto posto, CONCEDO A LIMINAR PLEITEADA para determinar à autoridade impetrada que suspenda o processo administrativo de n.º 04988.003452/2009-84, para obtenção de autorização de realização de obra pública em área inclusa no perímetro de 2/5 (dois quintos) do lugar denominado Sítio São Joaquim, em Paracuru, conforme matrícula 1.373, registrada no Cartório Riomar, em São Gonçalo do Amarante, ou, caso tenha sido ultimado o processo, obste o início das obras no referido imóvel, até seja ultimado o procedimento para delimitação das áreas de terreno de marinha no município de Paracuru-CE.
Intimem-se as partes desta decisão e especificamente o impetrante para que, no prazo de 5 (cinco) dias, junto aos autos matrícula atualizada do imóvel.
Vista ao Ministério Público.
Fortaleza (CE), 02 de abril de 2012.
DÉBORA AGUIAR DA SILVA SANTOS
Juíza Federal Substituta da 26.ª Vara/CE
No exercício cumulado da jurisdição da 10.ª Vara/CE
